目前，我国从事灵活就业的人员数量呈持续增长趋势。然而，社会保险法所确立的生育保险制度以标准劳动关系为设计基础，由于灵活就业人员劳动关系不明确，导致其被排除在传统职工生育保险覆盖范围之外。党的二十届三中全会提出，健全灵活就业人员社保制度，扩大生育保险覆盖面。
将生育保险覆盖范围扩大至灵活就业人员，具有明确的制度正当性。第一，符合社会保障的普遍性原则。第二，有助于消除女性就业歧视。第三，符合社会保障关于社会风险共担的理念。第四，契合我国应对少子化和老龄化的现实背景，扩大生育保障覆盖是提高生育率、实现人口长期均衡发展的必要支撑。
国务院办公厅《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》规定，指导有条件的地方将参加职工基本医疗保险的灵活就业人员纳入生育保险。当前，地方实践呈现出以下三种路径。第一，灵活就业人员缴纳职工医疗保险后，无需再另行缴纳生育保险。例如，上海市规定，灵活就业人员按照现行费率缴纳职工基本医疗保险费（含生育保险费），其中1%视为生育保险缴费，并允许灵活就业人员同时享受生育医疗费用和生育津贴，相关支出统一由职工医保基金承担。而广东省规定，只为参加职工医疗保险的灵活就业人员提供生育医疗费用报销，不包括生育津贴。第二，灵活就业人员可在参加职工医疗保险时，自愿选择是否参加生育保险。例如，四川省规定，灵活就业人员在参加医疗保险时，可选择同步参加生育保险，享受生育保险和生育津贴。第三，灵活就业人员可选择通过参加城乡居民医保，解决其生育医疗费用。例如，湖北省允许灵活就业人员自愿选择参加职工或者居民医保，不缴纳生育保险费，按照相应医保政策保障生育医疗费用。
尽管部分地区通过自愿参保的方式，解决了灵活就业人员生育医疗费用和生育津贴问题，但这一群体在生育保障方面仍面临多重困境。首先，社会保险法并未明确赋予灵活就业人员参加生育保险的权利，地方制度试点呈现碎片化，对于如何参保和待遇规则存在差异性，不利于灵活就业人员跨地区就业时社会保险的转移接续。第二，灵活就业人员工作与收入不稳定，且缺乏强制参保机制，致使其参加职工医疗保险或生育保险参保率偏低，或面临缴纳保险不连续的风险，导致制度可及性与保障能力不足。第三，生育津贴覆盖存在不足，部分地区虽通过职工医疗保险解决了灵活就业人员的生育医疗费用，但直接将其排除在生育津贴享受范围之外，生育期间的收入无法保障。第四，存在“逆向选择”行为风险。由于参保制度缺乏强制性，部分灵活就业人员可能仅在有生育计划时选择参保，削弱了生育保险的互助性与基金运行的可持续性。
为破解生育保险制度供给与灵活就业特征之间的不匹配，应加强社会保险与社会救助、社会福利制度衔接，搭建多层次的生育保险保障制度。首先，加快完善立法顶层设计。推进社会保险法的修订进程，明确规定生育保险制度适用于包括灵活就业人员在内的广义劳动群体，赋予制度扩容以明确的法律基础。其次，降低生育保险参保缴费门槛。鉴于当前医疗保险和生育保险基金合并实施的现状，可进一步降低医疗参保缴费基数或比例，采取更加灵活的动态缴费调整机制，并根据当地医保基金的运营情况，对于生育保险部分实行费用减免，提高灵活就业人员参保积极性。再次，优化缴费与待遇衔接机制。在生育津贴待遇领取额上，合理设定津贴计算基数与最低缴费期限，采取“累计”缴费的计算方式，以兼顾灵活就业的工作特性和减少逆向选择风险，维护基金运行安全。最后，在生育保险体系之外，完善非缴费型生育保障体系，以解决灵活就业人员可能存在的参保空白问题。一方面，发挥社会救助制度对生育保障的兜底性保障功能，可考虑针对低收入人群建立生育补助制度。另一方面，应加快完善育儿补贴制度，国家层面出台指导性政策，明确补贴对象、标准与申领规则，并通过财政转移支付机制保障欠发达地区的实施能力。育儿补贴可采取普惠原则，并允许与社会救助下的生育补助并行享有，形成政策合力。
构建面向灵活就业群体的多层次生育保障体系，是实现生育公平、完善社会保障制度、推动人口高质量发展的战略举措，亟须加快推进并在制度层面实现法定化、普遍化和可持续化。（作者单位：武汉大学法学院）
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